Le Conseil des Etats s'apprête à examiner les accords bilatéraux III, un paquet négocié par le conseiller fédéral Guy Parmelin avec la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen. Ce projet, qui sera débattu dès le 28 septembre, marque une étape décisive dans les relations entre la Suisse et l'Union européenne (UE).
La présence exceptionnelle de trois conseillers fédéraux, Ignazio Cassis, Beat Jans et Guy Parmelin, dans la salle du Conseil des Etats témoigne de l'ampleur du sujet. Les accords couvrent des domaines aussi variés que l'électricité, la sécurité alimentaire, la santé, l'immigration et la protection des salaires. Le débat d'entrée en matière devrait se prolonger jusque dans la nuit, suivi de deux jours d'examen de détail.
Pourquoi un nouveau paquet d'accords avec l'UE?
La voie bilatérale a permis à la Suisse d'accéder au marché intérieur européen dans certains secteurs. Mais Bruxelles refuse désormais de poursuivre sur ce modèle sans règles contraignantes concernant la reprise du droit et le règlement des différends. Depuis le retrait de la demande d'adhésion suisse en 2016, l'UE a accru la pression, notamment en refusant d'actualiser l'accord sur les obstacles techniques au commerce.
Le Conseil fédéral entend ainsi replacer le modèle bilatéral sur des bases stables et permettre la conclusion d'accords supplémentaires. Le paquet comprend de nouveaux accords sur l'électricité, la sécurité alimentaire et la santé.
Quels sont les points de friction au Conseil des Etats?
L'Union démocratique du centre (UDC) et quelques élus du Parti libéral-radical (PLR) et du Centre rejettent le paquet pour des raisons de principe. À leurs yeux, les règles institutionnelles menacent la démocratie directe et la souveraineté de la Suisse. Certains détracteurs redoutent également une bureaucratisation accrue.
Le Parlement ne peut toutefois pas modifier les accords: il peut seulement les accepter ou les rejeter dans leur ensemble. Des corrections ne sont possibles qu'au niveau de leur mise en œuvre en Suisse. Les débats les plus vifs sont attendus sur la protection des salaires, l'immigration et la question de la double majorité du peuple et des cantons.
Quelle liberté de vote resterait aux Suisses?
Sur le plan formel, le droit de l'UE n'entrera pas automatiquement en vigueur en Suisse. Le principe de la reprise dynamique du droit s'appliquera toutefois: les nouvelles prescriptions européennes passeront par la procédure d'approbation suisse et devront, selon leur importance, obtenir l'aval du Conseil fédéral, du Parlement ou du peuple. Le référendum restera possible.
Mais ce choix aurait des conséquences. L'UE pourrait porter l'affaire devant le nouveau tribunal arbitral, composé de manière paritaire mais tenu de se conformer à l'interprétation du droit donnée par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). Si la Suisse refusait de reprendre une règle, l'UE pourrait prendre des mesures compensatoires, comme des obstacles au commerce ou des désavantages pour les Suisses de l'étranger.
La protection des salaires, un enjeu central
Le Conseil fédéral, les syndicats et l'Union patronale suisse veulent renforcer la protection contre le licenciement des représentants élus du personnel dans les grandes entreprises. Les milieux bourgeois rejettent cette mesure, jugée sans lien avec les accords européens. Les syndicats menacent de ne pas soutenir les accords auprès de leurs membres si cette mesure était abandonnée.
La Commission de l'économie veut en outre que toutes les entreprises de l'UE détachant des employés en Suisse continuent à devoir déposer une caution. Cela va à l'encontre des nouveaux accords, qui prévoient que seules les entreprises ayant déjà enfreint les règles suisses soient tenues de verser une caution.
Immigration et clause de sauvegarde: ce qui change
La libre circulation des personnes sera étendue sur certains points. La Suisse devrait introduire un droit de séjour permanent: après cinq ans, les citoyens de l'UE pourraient rester en Suisse pour une durée indéterminée. Ce droit est comparable au permis C, mais contrairement à celui-ci, il ne peut pas être révoqué en cas de recours important à l'aide sociale.
Le regroupement familial sera également étendu, notamment pour les couples de même sexe et les partenaires en concubinage. À la demande de Berne, la clause de sauvegarde sera précisée: si la Suisse démontre devant le tribunal arbitral que l'immigration provoque de graves problèmes, elle pourra restreindre temporairement la libre circulation des personnes.
La double majorité, un enjeu stratégique
Si le paquet est soumis non seulement à la majorité du peuple, mais aussi à celle des cantons, l'obstacle sera plus difficile à franchir. Le seuil nécessaire ne se situerait alors pas à 50% plus une voix, mais probablement au-delà de 55%. Comme les petits cantons ont le même poids que les grands dans le calcul de la majorité des cantons, ils peuvent faire échec à une majorité populaire.
Quel plan B en cas de refus?
Aucun plan B réaliste ne se dessine actuellement. Trois scénarios sont principalement envisageables, mais leurs limites apparaissent déjà en politique intérieure. Au Conseil national, la gauche et les élus paysans de l'UDC et du Centre ont récemment uni leurs forces pour faire échouer l'accord avec le Mercosur, illustrant la difficulté de toute alternative aux Bilatérales III.